国家级自然保护区发展遇瓶颈:划定不合理 人口众多

国家级自然保护区是推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。记者在云南、湖南、浙江、青海、黑龙江、甘肃等地多个国家级自然保护区调研了解到，经过60年建设，我国自然保护区构建了类型齐全、层次丰富的保护体系，积攒了丰厚“生态家底”。这为保护生态多样性、维护生态安全、推进生态文明和可持续发展打下坚实基础。但同时记者调查发现，我国自然保护区快速推进中，存在“四重四轻”倾向，传统保护模式遇到发展瓶颈，已制约了我国保护事业的发展。

　　“生态家底”量质齐升

　　自1956年云南西双版纳、福建武夷山、广东鼎湖山等第一批自然保护区建立以来，我国自然保护区经历了60年繁荣发展，期间经过了起步发展、快速推进、规范管理等阶段。在生态文明和美丽中国的发展战略中，自然保护区的地位不容忽视。记者了解到，目前，我国自然保护区已形成立体多元保护体系，“生态家底”量质齐升。

　　国家林业局保护司司长张希武表示，我国保护区此前只占国土面积的0.13%，到如今占陆域国土面积的14.8%。全国已建立森林、荒漠、湿地、海洋等各类自然保护区2740处，包括446个国家级自然保护区和2294处地方级自然保护区，总面积147万平方公里。从布局上看，全国各省区市都有了保护区，其中、青海、、内蒙古、甘肃、四川等西部地区自然保护区面积占到了总面积的77%。

　　国家林业局保护司保护处处长安丽丹介绍，保护区有效保护了我国85%野生动物种群、65%高等植物群落和50.3%天然湿地。同时还使300多种珍稀濒危野生动物主要栖息地、130多种珍贵树木主要分布地得到保护。数据显示，目前共有1246只野生大熊猫分布在67个保护区内；野外朱鹮由7只增加到1500多只；亚洲象从170头增加到300头左右，活动范围不断扩展；藏羚羊、扬子鳄、滇金丝猴和苏铁等物种数量明显恢复。

　　“长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等重要大江大河生态系统、东北大小兴安岭和长白山地、横断山区等生态屏障在自然保护区内得到了很好保护。”安丽丹告诉记者，整个长江流域国家级自然保护区数量达144个，对加强长江生态的健康和安全起到了重要保障作用。特别是，保护区涵盖了20%以上天然优质森林和30%典型荒漠地区，成为我国生物多样性最丰富、历史价值最高、生态效益最好的地区。

　　管理体系日益完善 全民生态意识提高

　　记者调研了解到，目前我国大部分国家级自然保护区都成立了专门的管理局、实施了专门保护条例，并创新了社会参与保护机制，提高了全民生态意识。

　　“从中央到地方已成立了相应的管理机构或职能部门负责保护区的管理。”张希武介绍，目前，全国有200多个国家级自然保护区单独颁布了自然保护区管理办法（条例），“一区一法”建设快速推进。湖南西洞庭、山东黄河三角洲、内蒙古呼伦湖等国家级自然保护区还试点集中行政处罚权。

　　一些保护区在现行法律和政策允许范围内，寻求保护与发展的平衡。湖南省桃源县乌云界国家级自然保护区管理局，利用当地政府发放的1000万元扶贫贷款和区内现成的自然资源，引导村民发展林下经济。村养殖户自发组织起来成立渔业协会，在管理局指导下对区内的溪流进行巡护。

　　还有一些保护区积极推进社区共管，发动群众参与保护。例如，青海省林业厅以青海湖保护区为试点探索协议参与机制，扩大了保护区保护力量。云南省白马雪山保护区管理局通过修订村规民约和邀请当地宗教领袖参与的方式，将村民吸纳为义务护林员。西双版纳保护区管理局则编写了教材《识象》纳入部分学校的课程中，学生不仅每周要固定学习关于亚洲象的知识，还要进行与常规课程一样的考试。“以前曾在巡山时抓获19个在区里设陷阱的农户，每人身上平均携带了500个兽夹。如今，偷猎行为基本绝迹，维护生态的理念深入人心”。云南白马雪山保护区管理局德钦分局局长肖林说。

　　我国自然保护区还在不断深化国际交流与合作，目前23处国家级自然保护区加入了“世界人与生物圈网络”，34处自然保护区加入国际重要湿地，18处自然保护区成为世界自然遗产地的组成部分，树立了我生态负责任大国形象，为维护全球生态安全，扩大我在生物多样性保护方面的话语权起到了重要作用。

　　制度“四重四轻” 发展面临瓶颈

　　但值得注意的是，记者了解到，我国自然保护区在数量、面积快速增长的同时，现行管理体制以及相关法规制度仍存在缺失，制约了保护区事业进一步发展。

　　首先是重建立轻标准，保护区类型不清晰。我国在困难条件下，抢救性划定了自然保护区，但部分不适宜划入区域也被纳入到保护范围中。按照各国公认的世界自然保护联盟（IUCN）全球保护地划分类型（即严格自然保护区、荒野区、国家公园、自然纪念区、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护区和资源管理保护区），我国很多保护地笼统地划为自然保护区，缺乏科学评估规划和标准体系，造成保护类型较为混乱，生态与发展矛盾凸显。

　　值得关注的是，与美国、德国等发达国家基本无居民的保护区不同，中国自然保护区及周边人口众多，平均每个自然保护区内定居人口近7000人，周边社区人口5万多。这也为如今保护区与经济发展、民生需求之间埋下了矛盾。

　　其次是重局部轻整体，保护区破碎化、分散化。国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林介绍，我国保护区的设立是地方政府依自愿原则向上申报，而非由国家依据保护对象划定，这导致一些典型重要的生态系统未纳入保护范围。同时，由于行政区划限制，一些保护区的生态系统的完整延续性也受到影响，导致动物迁徙通道被割裂等情况出现。“湖南境内的天鹅栖息地，在东南西洞庭和湘阴县都有，其中东西洞庭是国家级，南洞庭是省级，而湘阴的部分是县级，这几个地方又都各自独立管理。”湖南师范大学生科院动物学系教授邓学建说，这加剧了保护体系的破碎和分散趋势。

　　第三是重眼前轻长远，保护区法律制度亟待完善。目前，自然保护区分属林业、农业、水利、海洋、环保等部门，导致保护区域及其所联系的自然系统按条块分割管理，人为割裂了“山、水、林”等要素和结构的完整性。同时，现行《中华人民共和国自然保护区条例》1994年颁布实施已22年之久，相当部分规定已不适用，亟待修订升级。例如，保护区管理机构由政府相关部门设立，但到底是属于政府的派出机构还是独立法人，是否具有执法主体资格等没有明确规定，难以有效履行管理者职责。在实际管理中，由于部分保护区土地权属不清，致保护区管理机构无法对区内资源进行有效管理。桃源县乌云界国家级自然保护区管理局局长陈建鹏介绍，他们全区90%的天然林都应确权给当地林农。此外，还有6万多亩人工林由老百姓投工投劳甚至贷款种植，如今早过了砍伐期。但保护区成立后，这些树木一律不准砍伐。老百姓不但分文未赚，到现在还背负着还贷压力。这种现象在其他地方也普遍存在。去年广西某保护区管理局因阻止村民采伐树木，被当地200多人围攻。

　　最后是重经费轻科研，国家保护物种名录更新不足。我国自然保护区的科学研究停留在较低层次，专业技术人员缺乏，与保护工作对科研的要求有很大差距。国家保护物种是自然保护区的主要保护对象，然而《国家重点保护野生动物名录》自1989年发布实施以来，长期没有得到全面、系统更新，已严重滞后于部分物种种群变化，导致一些新出现的濒危物种未能被及时收录，给相关保护工作带来了不利影响。同时，个别自然保护区的主要保护对象已大幅减少甚至消失，需要调整。例如内蒙古遗鸥国家级自然保护区生态功能基本丧失“名存实亡”，遗鸥数量从2000年的1万余只锐减至目前的百余只。